法制晚報·看法新聞（曹曉凡）1978年，中共中央在批轉國務院關于《環境保護工作匯報要點》的報告中首次提出了進行環境影響評價工作的意向。自1979年頒布的《環境保護法（試行）》第一次在法律上確定了環境影響評價制度等法律制度以來，經過近四十年的發展，我國的環境保護法律制度日趨豐富和完善，并在強化環境保護監督管理，防治環境污染，改善環境質量等方面發揮了十分重要的作用。

2003年施行的《環境影響評價法》，對于貫徹“預防為主”的原則，推進產業合理布局和企業的優化選址；加強環境管理，預防開發建設、經濟發展規劃等活動可能產生的環境污染和破壞；提高公眾的環境意識，調動公眾參與環境保護的積極性；實現環境保護同經濟建設協調發展等，都具有重要的意義。2016年，為適應深化改革的需要，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國節約能源法〉等六部法律的決定》對《環境影響評價法》作出修改。

環境影響評價制度改革是落實黨中央、國務院“放管服”要求的一項重要改革任務。在深化改革的同時也出現，一些地方觀念轉變不到位，仍然存在“重審批、輕監管”“重事前、輕事中事后”現象。環境保護部以推動實現“十三五”綠色發展和改善生態環境質量為總體目標，于2016年7月15日印發了《“十三五”環境影響評價改革實施方案》（環環評〔2016〕95號），并陸續發布配套改革文件，各地環保部門落實各項改革措施，各項工作取得積極進展。

特別是近年來，結合去產能政策和強化督查行動，清理處罰了一大批未批先建項目。但是，已建成并已投產或使用且未有環保審批手續(未批先投)的違法建設項目仍大量存在。如果該建設項目屬于兩年前就已經建設完成的，環保部門應不應再立案查處其違反環境影響評價制度的行為？

對這個問題，在理論界和實務界，均存在爭議。導致各地在建設項目“未批先建”違法行為的法律適用、追溯期限以及后續辦理環境影響評價手續等方面的執法不完全統一。

為加強“未批先建”建設項目環境影響評價管理工作，環境保護部就有關法律法規的適用問題提出《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環政法函【2018】31號），關于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限，該意見指出：“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。

因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現的，環保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規定，不予行政處罰。環境保護部隨后發出《關于加強“未批先建”建設項目環境影響評價管理工作的通知》（環辦環評[2018]18號），要求各級環境保護部門要按照“屬地管理”原則，對“未批先建”建設項目進行拉網式排查并依法予以處罰。

《行政處罰法》第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”法律之所以規定時效，并不意味著縱容了環境違法行為。

這樣的規定具有以下積極的現實意義：第一，對于未過追溯時效期限的“未批先建”行為必須依法追究其法律責任，給予行政處罰，體現環保執法的嚴肅性。第二，對于違法行為已經過了追溯時效期限的，不應再追究其行政責任，不再給予行政處罰，明確法律界限。第三，有利于行政機關集中精力辦理現行的和在追溯時效期限內的“未批先建”案件，如果沒有時效的規定，行政機關必將為陳年舊案所累，影響現行的和在追溯時效期限內的“未批先建”案件的辦理。第四，有利于社會的穩定，經過清理違規建設項目活動后，仍沒有辦理環評手續的建設項目，往往都有很多歷史原因，建成超過兩年甚至十幾年的項目仍然追究其法律責任，容易引起社會的不穩定。第五，行政處罰的目的不是為懲罰而懲罰，是為了防止違法后果的進一步蔓延，教育違法行為人改正違法行為，遵守國家法律。

當然，對于違法行為連續和繼續狀態的理解，尤其是對繼續狀態的理解，學界也存有不同觀點。

一種觀點認為，行為人的行為一旦實施完畢，不管該行為是否導致違法狀態存在，僅從行為本身出發，已完成，便不屬于繼續狀態。

另一種觀點認為，行為人的行為雖已實施完畢，但該行為導致的違法事實始終存在，應屬于繼續狀態。

因此，是否正確理解違法行為繼續狀態，對于行為人兩年前已實施完畢的一次性違法行為，是否追究其法律責任具有重要意義。《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》采納了第一種觀點，認為該類建設項目的違法行為隨著建設的完成就已經結束，沒有連續或者繼續的狀態。

2月27上午，環境保護部舉行2月例行新聞發布會。面對公眾疑問，環境保護部宣傳教育司司長、新聞發言人作出回應稱，對未批先建項目持續保持高壓態勢，即使未批先建違法行為兩年內未被發現，對其關聯的無證排放、超標排放、未履行“三同時”制度等環境違法行為嚴懲不貸，決不縱容。